Оскарження відмови у доступі до персональних даних або бездіяльності розпорядника персональних даних

Нормативна база

• Конституція України
• Закон України «Про доступ до публічної інформації»
• Цивільний кодекс України
• Цивільний процесуальний кодекс України
• Закон України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини"
• Закону України "Про звернення громадян"

Право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації 

Згідно зі ст.23 Закону України «Про доступ до публічної інформації» рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду. Запитувачем вважається будь-яка особа, яка намагалась отримати публічну інформацію. Розпорядники інформації - коло суб’єктів, які мають визначені законом обов’язки щодо оприлюднення та надання публічної інформації, що знаходиться у їхньому володінні. Якщо будь-які рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації порушують законні права та інтереси особи, вона має право на оскарження.

Оскарження порушення права на отримання інформації може здійснюватися також на підставі інших законів. Відповідно до ч.3 ст.55 Конституції України кожен має право звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Законом України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" (ч.1 ст.17) передбачено, що фізичні особи звертаються до Уповноваженого в порядку Закону України "Про звернення громадян". Уповноважений здійснює парламентський контроль за дотриманням права людини на доступ до публічної інформації (ч.1 ст.17 Закону)[1]. Аналогічний контроль здійснюється парламентськими тимчасовими слідчими комісіями, народними депутатами України.

Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України: «Згідно із пунктом 81 частини першої статті 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення у справах про правопорушення, що розглядаються органами, зазначеними в статтях 218-221 цього кодексу, протоколи про правопорушення мають право складати уповноважені особи секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини або представники Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (стаття 2123 «Порушення права на інформацію» (крім порушень права на інформацію відповідно до Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність»)».

Запитувач має право оскаржити:

1) відмову в задоволенні запиту на інформацію;

2) відстрочку задоволення запиту на інформацію;

3) ненадання відповіді на запит на інформацію;

4) надання недостовірної або неповної інформації;

5) несвоєчасне надання інформації;

6) невиконання розпорядниками обов'язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 Закону Україну «Про доступ до публічної інформації».

7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.

Але не кожна відмова розпорядника у задоволенні запиту на інформацію є обов’язково неправомірною, а тільки та, що порушує вимоги законодавства. Тому оскарження рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, варто, в першу чергу, пересвідчитися, що розпорядник інформації порушив чинне законодавство, і це можливо  довести.

Публічна інформація буває двох видів:

- відкрита;

- з обмеженим доступом.

Інформація з обмеженим доступом в свою чергу, поділяється на таємну, конфіденційну і службову.

Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Публічна інформація є відкритою, якщо інше не передбачене законом, що зазначено  статтею 1 Закону Україну «Про доступ до публічної інформації». Для отримання публічної інформації треба подати запит на інформацію, який автоматично породжує обов’язок розпорядника надати інформацію або обґрунтувати чому вона не може бути надана.

Автоматичне обмеження доступу до інформації не передбачене законом. У випадку, якщо запитувана інформація може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом, відмова у задоволенні запиту буде правомірною, якщо розпорядник доведе, що оприлюднення запитуваної інформації, на момент подання запиту на інформацію, може завдати істотної шкоди одному чи декільком охоронюваних законом інтересам, і така шкода переважає суспільний інтерес в її отриманні ( ч. 2 статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).

- безумовно відкрита інформація.

Є випадки, коли у відповідь на запит на інформацію щодо надання, до прикладу, договорів про надання послуг, у відповідь приходить відмова у задоволенні запиту, оскільки «запитувані документи містять інформацію з обмеженим доступом». Наприклад, з одного боку, у договорах містяться банківські реквізити контрагентів та інша конфіденційна інформація. З іншого боку, не уся інформація, яка міститься в договорах є обмеженою у доступі. Розпорядник повинен надати копії договорів, вилучивши з них інформацію з обмеженим доступом (позиція Верховного Суду від 18 липня 2019 року по справі  № 554/11837/14-а).

Відмова розпорядника надати інформацію, якою він володіє

В цьому випадку йдеться про порушення вже згадуваного принципу: уся інформація, що знаходиться у володінні розпорядника, є ПУБЛІЧНОЮ. Для визнання певної інформації публічною важливими є два фактори:

1) Інформація відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях;

Після набуття чинності Законом України «Про доступ до публічної інформації» окремі розпорядники почали приймати внутрішні акти, що звужують розуміння терміну «публічна інформація», і на підставі них відмовляти в отриманні інформації. Наприклад, визнають певну інформацію, що знаходиться у їх володінні, непублічною або такою, на яку не поширюється Закон України «Про доступ до публічної інформації». Ще одним варіантом є прийняття актів під назвою «Перелік видів публічної інформації, що знаходяться у володінні розпорядника», де перераховується тільки частина інформації, а у наданні всієї решта інформації відмовляють, оскільки «запитувана інформація не внесена до «Переліку видів публічної інформації…». У таких випадках варто оскаржувати і відмову у задоволенні запиту, і внутрішній акт, на підставі якого відмовляють, як такі що суперечать вимогам Закону України «Про доступ до публічної інформації».

2) Інформація фактично знаходиться у володінні розпорядника.

Існують факти, коли, отримуючи запит на інформацію, керівник або уповноважена посадова особа розпорядника скеровує його на виконання до свого структурного підрозділу, який не володіє запитуваною інформацією. Структурний підрозділ від свого імені, цілком правдиво, відповідає запитувачу, що не володіє запитуваною інформацією. Втім це не означає, що нею не володіє сам розпорядник, і це варто оскаржувати.

Відмова розпорядника надати інформацію, якою він не володіє, але повинен, відповідно до своєї компетенції.

Йдеться про випадки, коли розпорядник вчасно не підготував, до прикладу, звіт про використання бюджетних коштів, який відповідно до законодавства, повинен підготувати. Отож, він не може відмовити в отриманні такої інформації, оскільки нею не володіє. Такий звіт має бути створений і наданий на запит на інформацію.

Доступ до публічної інформації – це доступ до документів, в якій би формі вони не існували. Якщо Ви подаєте запит на інформацію, яка не створена і не повинна створюватись відповідно до законодавства, то добросовісний розпорядник у п’ятиденний строк відповість, що даний запит потрактований як звернення і буде розглянутий у 30-тиденний строк, а недобросовісний – відмовить в отриманні інформації, оскільки нею не володіє.

Відмова розпорядника через порушення вимог законодавства, щодо порядку оплати фактичних витрат на копіювання та друк

Розпорядник має право вимагати відшкодування фактичних витрат на копіювання та друк у випадку, якщо:

1. Задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок.

2. Розпорядник раніше визначив розмір відшкодування фактичних витрат за копіювання і друк, шляхом прийняття окремого правового акту, що відповідає граничним нормам, встановленим Кабінетом Міністрів України;

3.      Розпорядник у своїй відповіді чітко зазначив: (1) які саме документи підлягатимуть копіюванню; (2) кількість копій та формат паперу; (3) суму, що підлягає сплаті; (4)надіслав рахунок з реквізитами банківської установи, куди можна здійснити таку оплату; (5) повідомив, яким чином і куди саме слід подати підтвердження оплати (якщо це необхідно).

4.      Інформація, яка запитується не є інформацією про себе та інформацією, що становить суспільний інтерес.

У випадку, якщо хоча б одна з наведених умов відсутня, розпорядник не може відмовити у задоволенні запиту на інформацію з цієї підстави. Недотримання цих умов визнається судами як неправомірна відмова в отриманні інформації (http://www.vasu.gov.ua/userfiles/file/Uzagal_sud_prak/Dovidka_PubInf.doc).

Конституційний Суд України в ухвалі від 25 червня 2013 року № 29-у/2013, якою відмовив у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним зверненням Міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина» щодо офіційного тлумачення положень частин першої, другої, третьої статті 21 Закону № 2339-VI, зазначив, що положення частини другої статті 21 Закону № 2339-VI викладені чітко, зрозуміло і передбачають відшкодування запитувачем фактичних витрат на копіювання та друк документів понад встановлену Законом № 2939-VI кількість сторінок, а тому не потребують офіційної інтерпретації.

За таких обставин колегія суддів ВС дійшла висновку про те, що 10 перших сторінок у відповідь на запит про надання публічної інформації надаються безкоштовно, тоді як відшкодування позивачем фактичних витрат на копіювання і друк документів здійснюватися з одинадцятої сторінки (Постанова КАС ВС від 27 січня 2020 року у справі № 815/2873/18 (провадження № К/9901/3963/19) https://reyestr.court.gov.ua/Review/87205002).

Положення Закону № 2339-VI, зокрема його статті 21, не дають підстав вважати, що електронний формат надання публічної інформації (на інформаційний запит) апріорі є безоплатним. Розпорядник інформації не зобов’язаний володіти всією (без винятків) інформацією в електронній формі. Можуть бути випадки, як-от у цій справі, коли документ, аби задовольнити запит на інформацію, потрібно оцифрувати. Цей процес не слід розцінювати як несуттєвий і безкоштовний, адже він теж затратний, позаяк розпорядник інформації повинен організувати сканування документа, а отже, задіяти матеріально-технічний ресурс, залучити працівників. Фактичні витрати розпорядника інформації в цьому випадку будуть меншими, аніж при виготовленні копій на паперових носіях, але вони будуть, і заявник, якщо вимагає саме цієї інформації й саме в обраний ним спосіб (в електронній формі), має бути готовим до того, що це може зумовити фінансові витрати.

Коли запитувач просить надати публічну інформацію, яка відповідно до закону повинна розміщуватися на офіційному веб-сайті (тобто розпорядник повинен володіти такою інформацією в цифровій формі), на електронну пошту (тобто в цифровій формі). У відповідь, розпорядник інформації виставляє рахунок за копіювання і друк. Вочевидь, надання такої інформації на електронну пошту не вимагає, власне, копіювання і друку документів, отже має бути безкоштовним. Надсилання рахунку за виготовлення копій у випадку, коли задоволення запиту на інформації не вимагає виготовлення паперових копій чи друку документів, може бути визнана неправомірною відмовою в отриманні інформації.

Відмова розпорядника, оскільки запитувану інформацію можна отримати з офіційного веб-сайту чи інших загальнодоступних джерел

Надаючи відповідь на запит на інформацію, що стосується інформації, яка розміщена на офіційному веб-сайті, розпорядник повинен надати цю інформацію у запитуваній формі. Поруч з цим він може зазначити, що на офіційному веб-сайті можна знайти таку чи подібну інформацію і зазначити посилання. В протилежному випадку, відповідь розпорядника вважатиметься неправомірною відмовою у задоволенні запиту на інформацію і може бути оскаржена.

Відмова розпорядника через вимогу вказати в запиті відомості, що не передбачені статтею 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації»

Запит на інформацію може бути усним чи письмовим, поданий особисто чи телефоном, надісланий поштою, факсом, електронно. У ньому має бути тільки такі відомості, що необхідні розпоряднику для надання відповіді, і вони передбачені статтею 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Зокрема, розпорядники, за загальним правилом, надаючи публічну інформацію, не повинні з’ясовувати ніякої додаткової інформації про запитувача: повне ім’я і по-батькові, чи вигадане ім’я чи справжнє, чи досяг запитувач повноліття, для чого йому потрібна ця інформація і як він буде її використовувати, чий він родич і чи перебуває він у шлюбі з державним службовцем, заробітна плата якого запитується, вимагати цифрового підпису, точної назви документа і його реквізитів (приклади, взяті з практики) тощо.

Відповідь розпорядника не по суті запиту, як неправомірна відмова

Відповіддю не по суті запиту на інформацію може вважатися будь-яка відповідь, у якій надається інформація, але не на питання запиту. Закон України «Про доступ до публічної інформації» містить вичерпний перелік підстав для відмови в задоволенні запиту на інформацію. Це означає, що в будь-яких інших випадках він не має права відмовляти в отриманні інформації, і у відповіді розпорядник не може зазначити якусь іншу, не передбачену статтею 22 цього Закону підставу.

Відмова розпорядника з порушенням встановлених законом вимог до відмови у задоволенні запиту на інформацію

Розпорядник, відмовляючи у задоволенні запиту на інформацію, повинен зазначити:

1) прізвище, ім’я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації (тобто тієї, що прийняла рішення про відмову, і підписує відповідну відповідь) та її власноручний підпис;

2) дату відмови та вихідний номер відповіді;

3) мотивовану підставу відмови, тобто одну з підстав для відмови, передбачену частиною першою статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» (детальніше у відповідному підрозділі «Щодо підстав для відмови у задоволенні запиту на інформацію»);

4) порядок оскарження відмови, тобто детальний опис до якої конкретно посадової особи чи органу можна оскаржити відмову розпорядника (варто зазначати навіть контактні дані) та в якому порядку (Закону України «Про звернення громадян», Кодексу адміністративного судочинства, інше).

5) дотриматися інших вимог до документів: відповідь має бути на офіційному бланку розпорядника або його структурного підрозділу, містити дату на номер запиту, вказаний запитувачем у запиті, дату його отримання розпорядником, реєстраційний номер запиту, присвоєний розпорядником, тощо.

Відмовою у задоволенні запиту є будь-яка відповідь розпорядника, в якій не надається уся або частина запитуваної інформації. Отже кожна така відповідь повинна відповідати вимогам цього підрозділу.

Судова практика

• Постанова Пленуму Верховного Суду від 18 липня 2019 року у справі № 554/11837/14-а.
• Постанови КАС ВС від 27 січня 2020 року у справі № 815/2873/18 (провадження № К/9901/3963/19) https://reyestr.court.gov.ua/Review/87205002 - Щодо обов’язку запитувача інформації оплатити виготовлення запитуваних копій документів, обсяг яких перевищує 10 сторінок.
• Постанова ВП ВС від 27 квітня 2023 року у справі № 9901/454/21 (провадження № 11-137заі22) https://reyestr.court.gov.ua/Review/110743566 - Щодо сплати фактичних витрат на виготовлення електронних копій документів шляхом сканування з метою надання їх в електронному вигляді за запитом про доступ до публічної інформації.
• Постанова ВП ВС від 17 лютого 2022 року у справі № 9901/119/21 (провадження № 11-448заі21) https://reyestr.court.gov.ua/Review/103466961 - Щодо необхідності безкоштовного надання суб’єктом владних повноважень копій запитуваних документів, що є в електронному вигляді, шляхом надсилання їх на електронну пошту запитувача